Agenda Juárez: Hacia un Modelo Urbano que Rompa con la Exclusión y la Desigualdad

Agenda Juárez: marginalidad, vulnerabilidad y suburbanización del capital, de Andreu Marfull Pujadas (coord.), 2024, Universidad Autónoma de Ciudad Juárez, México.

Resumen

Este estudio propone “planificar más y mejor” como estrategia transformadora del urbanismo, orientada a combatir la exclusión y la desigualdad. Se analizan las problemáticas de la marginalidad urbana y la vivienda marginal, informal y social, así como la vulnerabilidad urbana y la violencia, en el contexto de la suburbanización del capital, la influencia de la industria maquiladora y la especulación inmobiliaria. Con especial atención al plan urbano de Ciudad Juárez y la visión de la Nueva Agenda Urbana, se realiza una crítica constructiva a la legislación urbanística mexicana. Finalmente, se destaca el potencial de la colectivización de la plusvalía mediante el reagrupamiento parcelario como herramienta para un cambio estructural integral.

Metodología y Objetivos

El presente trabajo se fundamenta en un enfoque analítico-crítico, combinando la revisión documental, el estudio de caso y el análisis comparativo. Se consultaron textos académicos, informes técnicos y marcos normativos que abordan el urbanismo inclusivo, la legislación urbanística mexicana y las experiencias internacionales relacionadas con la redistribución de la plusvalía. Se tomó como estudio de caso el plan urbano de Ciudad Juárez, puesto que este presenta elementos y desafíos comunes a muchas ciudades latinoamericanas. La visión adoptada incorpora temas universales tratados en la Nueva Agenda Urbana, lo que permite extrapolar los hallazgos a un contexto global de desarrollo urbano.

Los objetivos principales son:

• Revisar críticamente los conceptos de marginalidad urbana y vivienda marginal, informal y social, así como la vulnerabilidad urbana y la violencia.
• Analizar el impacto de la suburbanización del capital, la influencia de la industria maquiladora y la especulación inmobiliaria en la configuración del espacio urbano.
• Realizar una crítica constructiva a la legislación urbanística mexicana y al plan urbano de Ciudad Juárez, identificando debilidades y proponiendo mejoras.
• Valorar el potencial transformador de la colectivización de la plusvalía y su gestión mediante el reagrupamiento parcelario, como herramienta para generar un cambio estructural que permita construir un modelo urbano inclusivo y equitativo.

Esta metodología responde a la necesidad de comprender cómo el caso de Ciudad Juárez encierra elementos y desafíos que son comunes a otras ciudades latinoamericanas, promoviendo una visión amplia y global en materia de urbanismo inclusivo.

Introducción: Planificar Más y Mejor Contra la Exclusión y la Desigualdad

La idea de “planificar más y mejor” se presenta como un imperativo para reorientar el urbanismo hacia la lucha contra la exclusión y la desigualdad. En este contexto, el desarrollo urbano no debe entenderse únicamente como un mecanismo para potenciar el crecimiento económico o para optimizar el uso del suelo, sino como una oportunidad para reestructurar el territorio en pro de la justicia social. La planificación tiene la misión de distribuir de forma equitativa los beneficios del progreso y de garantizar que toda la población, especialmente aquella en situación de vulnerabilidad, pueda ejercer su derecho a la ciudad.

En ciudades como Ciudad Juárez, donde la presencia intensiva de la industria maquiladora, la suburbanización del capital y la especulación inmobiliaria han generado profundos desequilibrios territoriales, la necesidad de replantear los modelos de ordenamiento urbano se vuelve prioritaria. El objetivo es redirigir las inversiones, el crecimiento económico y la mejora de la infraestructura hacia la erradicación de la marginalidad y la desigualdad.

Este análisis parte de la premisa de que el urbanismo debe ser un agente transformador, capaz de propiciar inclusión y de promover el bienestar colectivo a partir de instrumentos normativos y de gestión que se actualicen para responder a las demandas contemporáneas.

Marginalidad Urbana y Vivienda Marginal, Informal y Social

La marginalidad urbana se manifiesta en la segregación que afecta a numerosos barrios y asentamientos, donde la calidad de la vivienda y el acceso a servicios básicos se ven seriamente comprometidos. La vivienda marginal, informal y social representa el reflejo de la ausencia de inversión y de políticas públicas que aseguren condiciones habitacionales dignas para la población. En muchas ciudades mexicanas, la vivienda social ha quedado confinada a áreas periféricas y asentamientos irregulares, lo que intensifica la brecha entre quienes disfrutan de desarrollos modernos y aquellos que viven en condiciones de precariedad.

La planificación urbana, en gran medida, ha favorecido la valorización de terrenos para la especulación y la acumulación de plusvalía, en detrimento de políticas que distribuyan equitativamente los beneficios del desarrollo. En este sentido, los recursos necesarios para dotar a estos sectores de infraestructura, servicios y equipamientos de calidad han sido canalizados hacia zonas de alto valor, mientras que los sectores más vulnerables han quedado rezagados. Superar esta situación exige una transformación de los modelos de inversión en vivienda, mediante la implementación de programas que no solo se enfoquen en la construcción de nuevas unidades, sino también en la mejora y legalización de asentamientos ya existentes, promoviendo la integración de estos espacios en el tejido urbano global.

Vulnerabilidad Urbana y Violencia

La vulnerabilidad urbana se configura cuando ciertos sectores de la población se encuentran expuestos a riesgos por la escasez de infraestructura, servicios y oportunidades económicas. Esta condición afecta la calidad de vida e incrementa la predisposición a situaciones de violencia, ya que la fragilidad del entorno puede desencadenar conflictos sociales y, en ocasiones, elevar los índices de criminalidad. La vulnerabilidad se agrava en contextos de exclusión, donde la falta de inversión y de políticas integradas limita la capacidad de respuesta y la resiliencia de las comunidades.

En Ciudad Juárez, la carencia de una planificación integral ha contribuido a la formación de territorios donde la violencia se erige como consecuencia de la marginación. La ausencia de inversiones estratégicas en áreas vulnerables, sumada a la priorización de modelos basados en lógicas especulativas, ha dado lugar a barrios caracterizados por la inseguridad y el deterioro social. Para enfrentar este desafío, es imprescindible que la planificación urbana incluya políticas de regeneración social, que fortalezcan la seguridad ciudadana y que promuevan el desarrollo de espacios públicos seguros. Estas medidas deben complementarse con programas comunitarios que fomenten la participación activa y la cohesión social, reduciendo así la incidencia de la violencia y generando entornos capaces de resistir y adaptarse a situaciones adversas.

Suburbanización del Capital, Industria Maquiladora y Especulación

La suburbanización del capital se refiere al proceso mediante el cual el capital inmobiliario y financiero se desplaza hacia las zonas periféricas en busca de condiciones que permitan mayor rentabilidad y menores costos de inversión. Este fenómeno se ha intensificado en ciudades como Ciudad Juárez, donde la presencia de la industria maquiladora ha jugado un rol determinante en el desarrollo económico. La concentración de inversiones en áreas estratégicas, fomentada por el dinamismo de las maquiladoras, ha dado lugar a un modelo en el que los beneficios se concentran en determinados núcleos urbanos, dejando a otros sectores en estado de abandono y marginación.

Simultáneamente, la especulación inmobiliaria se ha consolidado como la fuerza dominante en el ordenamiento del territorio. El incremento de la plusvalía del suelo, que podría ser aprovechado para mejorar la calidad de vida en zonas desfavorecidas, se ha convertido en un mecanismo para la acumulación privada de capital. Este modelo ha generado una marcada división territorial: mientras que las zonas de alto valor reciben cada vez mayores inversiones y se benefician de la mejora de la infraestructura, los barrios tradicionales y marginales continúan experimentando deterioro en servicios y oportunidades. Para revertir esta tendencia, es imprescindible implementar políticas urbanísticas que regulen el crecimiento del capital especulativo y aseguren que el valor generado se distribuya de manera equitativa, promoviendo la regeneración integral de las áreas más vulnerables.

Crítica Constructiva a la Legislación Urbanística Mexicana y al Plan Urbano de Ciudad Juárez

La legislación urbanística mexicana y, en particular, el plan urbano de Ciudad Juárez, han sido forjados en marcos normativos que históricamente han privilegiado la valorización del suelo y la acumulación privatista de la plusvalía. Dichos instrumentos se diseñaron en un contexto en el que el crecimiento económico y la inversión privada eran considerados prioritarios, sin anticipar las consecuencias de segregación y exclusión que hoy se evidencian en el tejido urbano.

La rigidez de la normatividad actual dificulta la aplicación de políticas integradoras que obliguen a que una fracción significativa del incremento del valor del suelo se destine a proyectos de regeneración ambiental y social, a la construcción de vivienda social y a la dotación de equipamientos en zonas en deterioro. A pesar de que la teoría promueve el concepto de “planificar más y mejor”, en la práctica las disposiciones legales vigentes permiten que la plusvalía se concentre en pocas manos, perpetuando un modelo especulativo que beneficia mayoritariamente a inversionistas y desarrolladores.

El plan urbano de Ciudad Juárez, a pesar de su intención de actualizar y ordenar el crecimiento urbano, se encuentra limitado por la falta de mecanismos efectivos que incorporen la participación ciudadana en la toma de decisiones, lo cual afecta la redistribución equitativa de los recursos. Es, por tanto, imperativo llevar a cabo una reforma profunda en la legislación urbanística mexicana, que contemple mecanismos de transparencia, rendición de cuentas y participación activa. Se propone, por ejemplo, que un porcentaje obligatorio del incremento del valor del suelo se canalice hacia proyectos de viviendas sociales, la intervención en espacios públicos vulnerables y la mejora de la infraestructura en barrios marginados, en línea con los lineamientos propuestos por la Nueva Agenda Urbana.

Diagnóstico Integral

El diagnóstico integral del caso de Ciudad Juárez evidencia que la ciudad comparte, con otros núcleos urbanos de América Latina, características estructurales que perpetúan la exclusión y la desigualdad. Entre las principales problemáticas se encuentra la existencia de barrios segregados, donde la vivienda marginal y la informalidad se combinan con la carencia de servicios públicos básicos. La expansión de la industria maquiladora, junto con procesos de suburbanización del capital, ha concentrado las inversiones en selectos núcleos urbanos, mientras que amplias áreas periféricas y tradicionales han quedado relegadas.

Este diagnóstico incorpora también los lineamientos de la Nueva Agenda Urbana, que aboga por una planificación que incluya a los sectores más vulnerables y garantice el derecho a la ciudad. Se identifican elementos como la falta de participación ciudadana en la toma de decisiones y la insuficiencia de mecanismos legales que obliguen a la redistribución de la plusvalía generada por las mejoras urbanísticas. Así, el análisis revela una serie de carencias vinculadas a la normativa y a la implementación práctica de planes urbanos, elementos que a menudo se observan en otras ciudades de la región. La convergencia de estos desafíos requiere un replanteamiento profundo, que integre perspectivas locales con tendencias y experiencias globales para avanzar hacia un desarrollo urbano justo y sostenible.

Potencial de la Colectivización de la Plusvalía y el Reagrupamiento Parcelario

Frente a los modelos tradicionales que han permitido la concentración de beneficios en manos privadas, la colectivización de la plusvalía se presenta como una estrategia innovadora y transformadora. La plusvalía, entendida como el aumento del valor del suelo derivado de las inversiones en infraestructura, mejoras urbanas y ordenamiento territorial, debe dejar de ser considerada como un mecanismo para la acumulación individual, y transformarse en un recurso destinado al bien común de la comunidad.

Una de las herramientas clave para lograr esta transformación es el Reagrupamiento Parcelario. Esta técnica consiste en consolidar parcelas dispersas en bloques homogéneos, permitiendo así una intervención urbanística integral y una administración conjunta del valor agregado del suelo. A través de este mecanismo se puede canalizar de forma colectiva el excedente económico hacia proyectos de regeneración urbana, tales como la construcción o mejora de viviendas sociales, la rehabilitación de espacios públicos y el fortalecimiento del tejido comunitario.

Para que el reagrupamiento parcelario tenga un impacto real y transformador, es indispensable contar con un marco normativo flexible y transparente. Es necesario diseñar instrumentos legales que estipulen de manera clara cómo se capturará y redistribuirá la plusvalía, garantizando la participación de propietarios, autoridades locales y representantes de la sociedad civil. Este enfoque no solo transforma la relación entre el capital y el territorio, sino que sienta las bases para un nuevo contrato urbanístico en el que el desarrollo económico se traduzca en inversiones sociales y en la mejora de la calidad de vida de las zonas más vulnerables.

La colectivización de la plusvalía a través del reagrupamiento parcelario supone un cambio estructural en el modelo urbanístico tradicional, desplazando el énfasis de la acumulación individual hacia una reinversión colectiva que promueve la equidad y la cohesión social. De esta manera, el aumento del valor del suelo se convierte en la base para la generación de bienes públicos y para la reducción de las desigualdades en el territorio.

Hacia un Modelo Urbano que Rompa con la Exclusión y la Desigualdad

La integración de los ejes analizados exige un cambio estructural profundo en el urbanismo. Un modelo urbano que rompa con la exclusión y la desigualdad debe partir de la consigna “planificar más y mejor”, entendida como un compromiso para reorientar la planificación hacia la justicia social y la equidad territorial.

Para lograr este objetivo es fundamental:

1. Revisar y actualizar el contrato urbanístico. Se requiere una reforma en la legislación urbanística mexicana que elimine normativas que favorezcan la acumulación privatista de la plusvalía e incorpore mecanismos obligatorios para que una parte de los recursos generados se destine a proyectos de regeneración, vivienda social y equipamiento en zonas vulnerables.
2. Impulsar la planificación participativa. La toma de decisiones urbanísticas debe integrarse en procesos democráticos que involucren activamente a la comunidad, garantizando que las políticas respondan a las necesidades reales de aquellos que han sido históricamente marginados. Establecer foros, consultas públicas y canales de seguimiento contribuirá a una mayor transparencia y legitimidad de las intervenciones urbanas.
3. Fomentar el uso del reagrupamiento parcelario. Este instrumento debe consolidarse como una herramienta central para colectivizar la plusvalía, facilitando la inversión social y la regeneración de espacios urbanos. Integrar parcelas dispersas en bloques homogéneos permitirá gestionar de forma conjunta el valor del suelo y reinvertirlo en proyectos que beneficien a toda la comunidad.
4. Regular la suburbanización del capital y la especulación inmobiliaria. Es imperativo establecer políticas y marcos normativos que frenen la expansión descontrolada del capital especulativo y aseguren una distribución equilibrada de las inversiones en todo el territorio urbano, de modo que no se perpetúen las desigualdades entre áreas privilegiadas y zonas marginadas.
5. Integrar la dinámica de la industria maquiladora. Dado el impacto significativo que tiene la industria maquiladora en el desarrollo urbano de Ciudad Juárez, es necesario articular estrategias que permitan canalizar el dinamismo productivo hacia la mejora de infraestructuras y servicios en barrios tradicionalmente marginados. De este modo, la inversión derivada de la maquila no se traduce en segregación territorial, sino en oportunidades de desarrollo equitativo.

La convergencia de estas medidas representa un cambio estructural que modifica la relación tradicional entre el capital, el territorio y la comunidad. Bajo este nuevo paradigma, “planificar más y mejor” adquiere un significado transformador: se convierte en la apuesta por un urbanismo que canalice el crecimiento económico en inversión social y en el desarrollo de un tejido urbano inclusivo, derribando las barreras históricas de la exclusión y garantizando el derecho a la ciudad.

Reflexión Final

La transformación del urbanismo para combatir la exclusión y la desigualdad requiere un cambio sistémico en la forma de planificar y gestionar el territorio. “Planificar más y mejor” debe interpretarse como un compromiso colectivo para rediseñar la ciudad desde sus cimientos, integrando la colectivización de la plusvalía –mediante herramientas como el reagrupamiento parcelario– con reformas normativas que aseguren la participación ciudadana y la redistribución equitativa de los recursos. Solo a través de estos cambios se podrá construir un modelo urbano inclusivo en el que el crecimiento económico se traduzca en oportunidades reales para combatir la marginalidad, la vulnerabilidad y la violencia.

Este llamado a la acción invita a gobiernos, sector privado y sociedad civil a trabajar conjuntamente para reestructurar el ordenamiento urbano. La apuesta por un urbanismo inclusivo y equitativo es la clave para transformar la especulación y la acumulación en mecanismos de inversión social que fortalezcan el tejido comunitario y aseguren el derecho a la ciudad para todas las personas.

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Síntesis elaborada con la inteligencia artificial. Chat GPT.